•      

中国封建社会乡村行政建制考略

排行榜 收藏 打印 发给朋友 举报 来源: 農村村民自治信息網   发布者:吴卫生
热度7票  浏览934次 时间:2009年10月07日 07:32

 

中国封建社会乡村行政建制考略

  

  所谓地方行政建制,一般而言,指的是国家为实施政治和行政治理的需要,将其所辖疆域划分为层次性的、类型性的地域单位,并相应设置有政权机关。这种地域单位和设置其上的政权机关的合称,就是地方行政建制。

在中国两千多年封建社会和半殖民地半封建社会的历史中,乡村行政建制的发展经历了多次变化,其中重大变化有两次,呈现为三个阶段:从公元前22l年秦王朝建立到公元  595年隋文帝开皇15年为第一阶段,乡村为县所辖,为基层行政建制;从596年隋文帝开皇16年至1640年前的清王朝是第二阶段,乡村建制发生第一次重大变化,即县为基层行政建制,乡村不再是基层行政区划,乡村组织也不再是基层政权,只是县府领导下的官民相兼自治组织;从1840年鸦片战争,清末经北洋军阀到国民党统治时期是第三阶段,我国乡村体制发生第二次重大变化,乡村和清末出现的镇再次作为县下的行政区划,并置有相应政权机关加以治理。三个阶段乡村建制各有特色,现以历史秩序简述之。

第一阶段,秦王朝到隋王朝前期(公元前221年到公元  595)的乡亭制:

我国古代乡村行政建制的第一个历史形态为乡亭制。从秦始,经两汉、两晋南北朝至隋朝前期,沿袭近千年,其中最为典型的是西汉王朝。史书记载:汉制:五家为伍、伍长主之;二伍为什、什长主之;十什为里、里长主之;十里为亭、享长主之;十亭为乡,有乡佐、三老、有秩、啬夫、游缴各一人。乡佐、有秩主赋税;三老主教化;夫主争讼;游缴主奸非。”  (·司马光:《资治通鉴》卷25汉纪17)据此可知,西汉时期乡的规模一般由一万户构成,设有有秩、啬夫、游缴等职官。并各有职掌范围。大乡的职官有秩由郡守委派,小乡职官由县令委派。他们的主要职权是听狱讼、收赋税、征役。游缴也由上司委派,主管乡内治安。这些职官俸禄均由朝庭开支,此外,还有由乡内从五十岁以上的有修行、能率众为善的老年男人中推选而出的三老,负责对乡内居民推行封建教化。乡下主要组织为亭,公推亭长,其职责系维持亭内治安。可以看出,汉时乡建制,从规模到官职设置,都较为完备,乡亭制以乡官为主,民间推选人员为辅,已初步具备官民相兼而治的乡治特点

秦汉时期的乡亭制,在东汉末年豪强军阀混战中,遭到相当程度的破坏,虽勉强维持到隋朝初期,但内容已发生实质性变化,有两点值得注意。其一,乡的规模渐次减小,两晋之制,五百户以上设一乡,三千户以上设二乡,五千户以上设三乡,一万户以上设四乡。职官为啬夫。治书和治书佐。其二,乡官由官派向民选过渡。北魏文帝于公元486年推行三长制,即五家为邻,置邻长;五邻为里,置里长;五里为党,置党长,三长者各举乡人之强谨者充之。以查察所属,使课有常准,赋有常分,是其职掌。”(参阅:台湾学者从立著《中国历代县制考》,台湾中华书局发行,1970年二月版,第38页。)北魏之制,开隋唐乡村体制之先河,于是,中国古代乡村行政建制开始向新的形态演变。

第二阶段,隋开皇十五年到清前中期(公元595年至1840)的保甲制

在此时期,我国乡村行政建制发生了第一次重大变化。隋文帝于开皇十五年尽罢乡官,其目的是为了加强封建王朝对广大农村的统治。于是,作为基层行政建制的乡建制不复存在,最终演变成保甲制的前身乡里制。县成为基层行政建制,由其控制乡村乡里组织。唐袭隋制,沿用乡里制,发展到宋,定型为保甲制,一直存在到清朝中叶。其间虽名称,形式多有变更。例如宋称保甲制,元为村制,明称里甲制,清则保甲制与里社制并存,而实质则无变化。其主要特点是:乡村保甲组织负责人不再是上级政府委办的官。不是县政系统的组成部分。而是由乡民推选或在乡民中选。乡村行政事务由县直接负责,乡村保甲组织协助之。保甲制以北宋王安石变法时的定制为典型形态。

隋唐的乡里制是乡亭制向保甲制过渡的中间形态,唐时,县为基层政权,下辖乡里,百户为里,五里为乡,四家为邻,四邻为保,乡有乡正,里有里正,从民间富户中遴选,里正为乡村实际管理者,较乡正重要,其职责为:查核户口,加强对乡民的控制;收授土地,监督农业生产,征敛赋役;稽察奸究,五里为乡,乡辖五百户,置老(亦称文老),选取条件为,其职责是管辖乡中公共事务。唐太宗贞观九年,每乡置乡长一人,佐二人。乡长一职在历史上初次出现。此期,有一个变化值得注意,即京城、县、府驻地城区及近郊实行坊与村坊制。开离与乡村分离,是为后世镇之萌芽。

北宋初年,县下为里,里下为乡,以富户充任里正,户长等职。替官府办理差役,协助维护治安,到神宗时,王安石为相,为改变积贫积弱状态,实行变法,在地方基层政治制度方面,实行保甲法。其基本内容是:十家为保、五十家为一大保、十大保编为一部保;置保长、大保长、保正与保付,皆从本地地主大户中选取有权威、有能力者任之;各保同时为当地之居民武装组织,各保首领兼之。保以下居民编为甲,每户一人轮流充任甲头,为官府催收租税,并处理甲内事务。保甲制的推行,加强了封建王朝对农民的统治。虽因王安石变法失败而一度取消,但南宋复实行,一直维持到清。

从隋唐的乡里制到宋明清的乡村政治制度,有一个显著的特点,即官民相兼而治,乡村组织不是基层政权,其领导人不是政府官。但又须在县府领导下,行使基层政权的职能。与此同时,自理乡村公共事务。乡规民约亦在此时出现,南宋理学家吕大钧为乡里制定乡约大纲,德业相劝,过失相规,礼俗相交,患难相恤。带有浓厚的基层群众自治的色彩。

第三阶段,清末到中华民国(1840年至1949)的乡镇——保甲制

1840年鸦片战争以后,由于帝国主义政治,经济势力的侵入,中国逐渐由封建社会沦落为半殖民地半封建社会,中国社会的经济结构和政治结构亦随之缓慢发生变化,就是在这种历史条件下,我国农村行政体发生了第二次大的形态变化,由保乡制转变为乡镇——保甲制这个过程始于北洋军阀时期,终于中华民国,乡和新产生的镇成为县以下的基层行政区划,由依法产生的代表会议和乡()公所管辖,其下为保制,这种乡镇建制既有西方政治制度的色调,又有中国封建政治制度的胎记,是两者混合的产物,它赖以存在的基础是半殖民地半封建的经济,服务于北洋军阀和国民党统治的反动的政治目的。其最为完备表现形式是中华民国时期的乡建制。

中华民国乡建制的设置依据两个基本法律,即国民政府先后在1939年和1941年公布的《县各级组织纲要》和《乡()组织暂行条例》。根据中华民国宪法性法律和这两个法律的规定:县为宪法规定的自治团体,是省以下的行政单位,属法人;县下之区署为县之派出机构,对乡政府工作实施监督导,不设区署则由县府派指导员;县下乡同镇一样,系地方基层自治团体(即基层政权),属治人,为乡下为保甲制,乡——保甲制的组织结构是:()六至十五户为一甲,由户长会议选举甲长一人,由保办公处报乡公所备案;()六至十五甲为一保,设正、副保长各一人,由保民大会选举产生,经乡公所报县政府备案,任期两年,连选得连任,办事机构为保办事处,置干事二至四人,分为执掌民政、警察、经济和文化等各项事务;()六至十五保组成一乡,以每甲十户,每保十甲计算,乡辖户在六百至一千五百之间,乡的行政组织为乡公所,设乡长一人,副乡长一至二人,由乡代表会选举产生,任期两年,连选得连任,乡公所设民政、警察、经济和文化四股,各股由股长一人,干事若干名组成,经费不充裕的乡。股可酌量裁并或仅设专职干事,乡定期召开乡务委员会议,乡长主持,各股股长干事出席,有关的保长可以列席。研究决定乡内事务。

乡代表会与乡公所构成的乡政权,是中华民国时期的农村基层政权,国民党中央政府十分注重政权的建设,借以巩固自己的统治,对付中国共产党领导的革命运动。它有若干值得注意的特点,其一,乡在与县关系及自己职权方面,乡公所受县政府之监督指导,办理本乡()自治事宜。及执行县政府委办事项;其二,充任(乡镇)领导人有严格的资格限制,如经自治训练及格,普通考试及格,曾经任过委任职务,师范或初中学校以上毕业等等;在乡公所任职不得兼任保甲及其它乡行政职务;其三乡()财政需编制计划和概算。由乡()代表会议决报县列入县概算。由乡()公所开支;其四,以上各项均由法律规定或改变。

尽管在中国从古代到现代的几千年历史中,乡村建制及乡村组织的性质多有变化,但其基本职能却是始终一脉相承的,主要是听狱讼催赋税,征役,维护地方治安,管理户籍,等等。这些都是封建王朝和半殖民地半封建国家性质决定的,服务于封建王朝的统治需要和国民党剿共的反革命目的,历代统治者都注重于从本朝政治、经济的实际出发,以巩固统治为前提,适时调整乡村行政体制,是一条值得记取的历史经验。

TAG: 封建社会 建制 乡村 行政 中国
上一篇 下一篇
酷站目录